El cheque escolar: un enfoque económico (II)
Juan Manuel Blanco
El sistema de cheque escolar, que fue descrito en la entrada anterior del blog, fue propuesto por primera vez en los años 50 del siglo XX por el Premio Nobel de Economía Milton Friedman. Posteriormente, otros autores realizaron nuevas aportaciones con el fin de depurar y resolver los problemas que plantea la aplicación concreta. Y es que este esquema posee innegables ventajas pero también algunas dificultades en su aplicación práctica. Expondré las principales dificultades y discusiones y señalaré las soluciones que juzgo más pertinentes. Son tres los principales problemas que suscitan discusión.
1.- El primer problema consiste en que, efectivamente, el cheque aumenta la competencia pero se ha observado que para las escuelas es, a veces, más rentable competir por los mejores alumnos que competir elevando la calidad. Atrayendo los mejores alumnos, algunas escuelas pueden mejoran sus resultados académicos y, con ello, su prestigio a nivel nacional. Esta estrategia resulta más barata para las escuelas que elevar la calidad de su docencia pero para la sociedad resulta menos eficiente ya que incrementa menos la calidad global de la educación.
Algunos han propuesto una solución consistente en limitar la capacidad que tienen las escuelas para seleccionar a sus alumnos. Por ejemplo, se obligaría a los colegios con más solicitudes que plazas a elegir por sorteo entre los aspirantes a una parte de su alumnado. De este modo, sería más difícil para las escuelas competir por los mejores alumnos y muchas de ellas se verían obligadas a competir en calidad. Pero yo no creo que ésta sea la mejor solución: resulta excesivamente intervensionista y limita la capacidad de maniobra de los colegios. Estoy convencido de que el problema realmente reside en que, generalmente, lo que entendemos por calidad de la enseñanza se define y se mide erróneamente.
Algunos han propuesto una solución consistente en limitar la capacidad que tienen las escuelas para seleccionar a sus alumnos. Por ejemplo, se obligaría a los colegios con más solicitudes que plazas a elegir por sorteo entre los aspirantes a una parte de su alumnado. De este modo, sería más difícil para las escuelas competir por los mejores alumnos y muchas de ellas se verían obligadas a competir en calidad. Pero yo no creo que ésta sea la mejor solución: resulta excesivamente intervensionista y limita la capacidad de maniobra de los colegios. Estoy convencido de que el problema realmente reside en que, generalmente, lo que entendemos por calidad de la enseñanza se define y se mide erróneamente.
En la mayor parte de las ocasiones, la calidad de un centro se mide como el nivel de conocimientos que poseen los alumnos que han estudiado en él o, si se trata de centros universitarios, como el salario medio que acaban percibiendo los alumnos que obtuvieron el título en ese centro. Pero el volumen de conocimientos que adquiere un alumno no sólo es función de la calidad del profesor y de los métodos de enseñanza sino también, incluso en mayor medida, de la capacidad del estudiante y de su actitud ante el estudio y el esfuerzo. De este modo, puede que un colegio con una calidad peor obtenga mejores resultados que otro con un sistema de enseñanza mejor, tan sólo porque el primero ha logrado atraer a los alumnos más capaces y aplicados. La mejor solución consistiría en desarrollar un método que mida bien la calidad de la enseñanza, esto es, que sea capaz de descontar el efecto que pueden tener las diferencias de capacidad de los alumnos sobre las diferencias de rendimiento académico observadas. Y esto no resulta demasiado difícil con las actuales técnicas econométricas. Ahora bien, debería ser un organismo independiente y fiable (si es posible privado) el que evaluase y midiese la calidad en cada centro. De este modo, no sería tan rentable limitarse a recolectar los mejores alumnos.
2.- Algunos han advertido del peligro de que el cheque, al generar un incremento de la demanda de educación privada, pueda conducir a un incremento de precio de la educación. Si el importe del cheque se repercutiese completamente en el precio de la enseñanza, las familias no experimentarían mejora alguna: tan sólo se elevarían las rentas de los colegios.
Ante esta situación, algunos han propuesto prohibir que la familias puedan realizar pagos en metálico al colegio para complementar el cheque, en caso de que el importe de éste no cubra el coste total de la enseñanza. Alguno incluso ha llegado a proponer un control de las tasas académicas por parte de las autoridades para evitar que el importe del cheque se repercuta en el precio.
Es verdad que la subvención a través del cheque puede generar un aumento de precio pero ahora veremos que, en ciertas condiciones, este fenómeno será transitorio e, incluso, conveniente. No sólo esto: debo reconocer que cualquier economista que conozca bien el funcionamiento del mercado suele sentir cierta repulsión ante todas estas medidas consistente en la prohibición del pago en metálico o en el control de los precios.
El efecto de una subvención como ésta depende del tipo de mercado en que nos encontremos. Si el mercado es competitivo, la introducción del cheque llevaría, a corto plazo, a un aumento del precio. Pero el precio aumentaría en una cuantía inferior al importe de esta subvención (naturalmente el subvencionado acaba pagando de su bolsillo una cantidad neta inferior). Es decir, el precio aumentará pero menos que en el valor del cheque (éste es un resultado bastante conocido en economía). A largo plazo, sin embargo, el precio más alto atrae a nuevas escuelas a entrar en el negocio, lo que lleva a un aumento de la oferta y a la consiguiente disminución de precio hasta el nivel que alcanzaba antes de la subvención. Esto ocurre, claro, si el mercado es lo suficientemente competitivo y no existen trabas para crear nuevas escuelas. No hacen falta, por tanto, controles de precios ni prohibiciones: basta con garantizar la competencia y el libre establecimiento de nuevas escuelas privadas para que, a la larga, sean las familias las que se beneficien del cheque.
3.- Algunos autores han argumentado que, en orden a alcanzar efectos redistributivos, la prestación del cheque escolar o su cuantía debería depender de los ingresos de las familias. Dicho de otro modo: cheques para los pobres pero no para los ricos. Se ha propuesto, incluso, que el importe del cheque constituya una renta gravable en el impuesto sobre la renta de las personas físicas.
Siempre me han parecido muy poco reflexivos (e incluso bastante demagógicos) los argumentos que se basan en conceptos como ricos o pobres, especialmente aquellos que asignan la categoría de malos a los primeros y buenos a los segundos (y me parecería igualmente maniqueo si fuese al revés). En general, ante estos argumentos, la economía tiene poco que decir sin entrar en explícitos o implícitos juicios de valor. Y, además, es evidente que el cheque escolar no tiene como objetivo la redistribución de la renta sino el fomento de la libertad de elección, de la libre competencia y de la calidad de la enseñanza. Pero en este caso, he considerado el argumento porque hay una parte que puede interesar al economista: si el objetivo es fomentar la libertad de elección ¿tiene sentido gastar parte del presupuesto para subvencionar a aquellas familias que, de hecho, ya poseen esta capacidad y la ejercen? Evidentemente el cheque supone poca mejora para las familias con elevados niveles de renta que ya pagan el colegio privado de su elección. Si embargo, hay varios argumentos por los que resulta conveniente no hacer distinción por niveles de renta. En primer lugar, porque no tendría sentido hacer pagar dos veces la educación a una familia (una a través de los impuestos y otra mediante el pago directo). En segundo lugar, porque lo que el Estado puede ahorrarse negando el cheque a unos cuantos lo gastaría con creces en la burocracia necesaria para averiguar a quien debe darse y a quien no. En tercer lugar, porque la enseñanza genera un proceso dinámico que puede permitir a estudiantes de familias modestas obtener unos ingresos mucho mayores en el futuro. Por tanto, resulta erróneo medir la riqueza o pobreza de una persona en un momento del tiempo: debe medirse a lo largo del ciclo vital.
Experiencias de cheque escolar
A pesar de que la propuesta es ya antigua, en muy pocos lugares se ha implantado. Por lo general, existe una fuerte oposición por parte de algunos sectores, especialmente de sindicatos de profesores de la escuela pública, a este método. No obstante, existen algunas que merece la pena destacar.
El sistema de cheques se implanta en Chile en los años 80 del siglo XX. En 20 años la escuela privada pasó del 20% de los alumnos al 40%, e incluso superó el 50% en las zonas urbanas. Y se crearon más de 1000 escuelas privadas nuevas. Pero se observó una competencia muy fuerte entre las escuelas por conseguir los mejores alumnos.
En Suecia, el gobierno conservador introduce el sistema de cheques en 1991. Los gobiernos socialdemócratas posteriores no lo retiran pero prohíben que los padres puedan complementar el pago. En Gran Bretaña, el cheque lo introducen también los conservadores para la educación infantil. Quedó abolido en 1997, cuando se decidió que el dinero fuese directamente a las escuelas aunque los padres siguen conservande la libertad de elegir.
En EEUU se implantó el sistema en algunas ciudades bajo el impulso de las autoridades locales con el fin de levantar la educación en zonas especialmente deprimidas. Comenzó en Milwaukee (Wisconsin) en 1990, siendo también destacable la experiencia en Cleveland (Ohio) a partir de 1995
En España, cabe destacar el programa de cheques del Ayuntamiento de Valencia para la Educación infantil (niños menores de 6 años). No es universal sino que tanto la posibilidad de recibir el cheque como su cuantía dependen de la renta de la familia. La cuantía del cheque oscila entre 42 y 87 euros mensuales. En el curso 2007-2008 hubo 7823 peticiones y se concedidos 5047. El número de centros acogidos asciende a 261.
Conclusiones
El enfoque económico sirve para ilustrar los efectos que un sistema de cheque escolar y un sistema de cheque-préstamo en la universidad tendrían sobre el sistema educativo y la eficiencia general del sistema económico. Aceptando la financiación pública de la educación en ciertas condiciones, se ha señalado que este sistema de cheques podría mejorar el sistema educativo, fomentar la competencia y la eficiencia y garantizar la libertad de padres y alumnos frente a la imposición estatal. Pero, para ello, es importante que el esquema reúna varias condiciones: debe haber un organismo independiente que evalúe, de manera científica y objetiva la calidad de cada centro, debe fomentarse la libre competencia en el sector de la enseñanza y no poner trabas a la creación de centros privados, debe permitirse que los padres puedan complementar el cheque con pagos adicionales si así lo desean. Es también conveniente que el cheque sea universal, con independencia del nivel de renta de la familia. Y, para su aplicación en España, deberá salvar la oposición de fuertes grupos de presión y también de los gobernantes de las Comunidades Autónomas, que, previsiblemente, se resistan a perder una palanca de poder e influencia tan importante como la educación. Por todo ello, creo que el cheque escolar constituye una propuesta digna de ser explicada y defendida.
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